| 판결요지 |
[다수의견] 구 「건축법」(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제8조제1항, 제3항, 구 「국토이용관리법」(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제15조제1항제4호, 같은 법 시행령(1997. 9. 11. 대통령령 제15480호로 개정되기 전의 것) 제14조제1항의 각 규정에 의하면, 준농림지역 안으로서 지방자치단체의 조례가 정하는 지역에서 「식품위생법」 소정의 식품접객업, 공중위생법 소정의 숙박업 등을 영위하기 위한 시설 중 지방자치단체의 조례가 정하는 시설의 건축을 제한할 수 있는바, 이러한 관계 법령의 규정을 종합하여 보면, 지방자체단체의 조례의 의하여 준농림지역 내의 건축제한지역이라는 구체적인 취지의 지정ㆍ고시가 행하여지지 아니하였다 하더라도, 조례에서 정하는 기준에 맞는 지역에 해당하는 경우에는 숙박시설의 건축을 제한할 수 있다고 할 것이고, 그러한 기준에 해당함에도 불구하고 무조건 숙박시설 등의 건축허가를 하여야 하는 것은 아니라고 할 것이며, 조례에서 정한 요건에 저촉되지 아니하는 경우에 비로소 건축허가를 할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다. 부연하면, 그러한 구체적인 지역의 지정ㆍ고시 여부는 숙박시설 등 건축허가 여부를 결정하는 요건이 된다고 볼 수 없다고 할 것이다.
[보충의견] 구 국토이용관리법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제15조제1항제4호가 용도지역으로 지정된 지역 내에서의 행위제한에 관하여 규정하면서, 준농림지역의 경우 “환경오염의 우려가 있거나 부지가 일정규모 이상인 공장ㆍ건축물ㆍ공작물 기타의 시설의 설치 등 대통령령이 정하는 토지이용행위는 이를 할 수 없다.”고 규정하고, 같은 법 시행령(1997. 9. 11. 대통령령 제15480호로 개정되기 전의 것) 제14조제1항 제4호가 제한대상이 되는 ‘대통령령이 정하는 토지이용행위’의 하나로 ‘지방자치단체의 조례가 정하는 지역에서의 공중위생법의 규정에 의한 숙박업 등의 시설 중 지방자치단체의 조례가 정하는 시설의 설치행위’를 규정한 것을 가지고, “지방자치단체가 조례에 의하여 행위제한구역과 제한대상행위의 범위를 구체적으로 특정하여 지정하지 아니하면 환경오염의 우려가 있는 숙박업 등의 시설 설치행위라 하더라도 제한 없이 허용하여야 한다.”는 취지로 해석할 수는 없다. 위 규정은 어디까지나 “환경오염의 우려가 있는 숙박업 등의 시설 설치행위에 관한 한 이를 원칙적으로 허용되지 아니하되, 다만, 지방자치단체가 조례로 행위제한구역과 제한대상행위의 범위를 정한 경우 그 범위에 포함되지 아니하는 행위는 예외적으로 허용한다.”는 취지에 불과하다. 즉 환경오염의 우려가 있는 숙박업 등의 시설 설치행위를 원칙적으로 제한하되, 지방자치단체에 대하여 그 원칙의 예외를 설정할 수 있는 권한을 부여한다는 취지에 지나지 않는 것이다. 지방자치단체가 환경오염의 우려가 있는 행위를 제한하는 지역을 조례로 구체적으로 지정하지 않고 있다는 사유만으로 환경오염의 우려가 있는 행위가 무제한적으로 허용된다고 보는 것은, 환경권을 재산권이나 영업의 자유보다 우위에 있는 기본권으로 보장하면서, 환경보전을 국가나 지방자치단체의 의무인 동시에 그에 의하여 자유와 권리가 제한되는 국민 자신의 의무이기도 한 것으로 규정하고 있는 헌법과 환경관련 법률의 이념에 어긋나는 해석이다.
[반대의견 1] 준농림지역이라는 용도지역의 지정과 그 지역 내에서의 행위제한에 관하여 국토이용관리법과 그 시행령은 단지 그 일반적 기준과 유형만을 규정하고, 구체적인 준농림지역의 지정은 건설교통부장관의 결정고시라는 행정처분에 의하도록 규정함과 아울러 그와 같이 지정된 준농림지역에서의 행위제한도 각각의 지역이 토지와 하천 등의 자연적 환경이나 주민의 주업 등 산업현황을 달리하는 점을 감안하여 그러한 지역적 특성을 상세하게 파악하고 있는 지방자치단체로 하여금 당해 지역 내에서의 환경보전과 산업발전에 관한 전체적인 계획과의 연계아래 구체적인 행위제한구역과 제한대상행위를 자치법규로써 정하도록 위임한 것이라고 할 것이어서, 구 「건축법」(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제8조제3항이 건축허가와 관련하여 인용하고 있는 구 「국토이용관리법」(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제15조에 따른 준농림지역에서의 행위제한도 결국은 지방자치단체의 조례라는 자치법규가 정한 바에 따라 그 구체적 내용이 정하여진다고 할 것인데, 지방자치단체의 조례 자체에서는 일반적인 기준만을 제시한 채 구체적인 제한지역과 제한대상시설의 범위 등은 다시 시장의 지정ㆍ고시에 의하여 정하도록 규정하고 있는 경우, 이러한 시장의 지정ㆍ고시에 의하여 구체적인 제한지역과 제한대상시설의 범위가 정하여지지 아니하였다면 비록 조례가 적용되는 준농림지역이라고 하더라도 구체적인 행위제한의 법적 효력이 아직 발생하지 아니하였다고 할 것이어서, 이 상태에서는 조례나 그 근거가 된 구 「국토이용관리법」 제15조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제1항 제4호의 규정을 들어 「건축법」상의 건축허가를 거부할 수는 없다고 봄이 타당하다.
[반대의견 2] 「건축법」 소정의 건축허가권자는 건축허가신청이 「국토이용관리법」 등의 관계 법규에서 정한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 건축허가를 하여야 하는바, 구 「국토이용관리법」(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제15조제1항제4호 및 같은 법 시행령(1997. 9. 11. 대통령령 제15480호로 개정되기 전의 것) 제14조제1항제4호의 규정의 위임에 의한 지방자치단체의 조례가 적용되는 준농림지역이라고 하더라도 조례의 규정에 따라 구체적인 제한지역과 제한대상시설의 범위가 정하여지지 않는 한 조례에 규정한 제한지역 지정ㆍ고시에 관한 일반적인 기준만을 들어 「건축법」상의 건축허가를 거부할 수는 없다고 할 것이다. 그러나 원심의 인정 사실에 비추어 건축허가거부처분이 위법하다고 하여 이를 취소하는 것은 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 보이므로 「행정소송법」 제28조제1항에 의하여 사정판결을 할 사유가 있다고 인정된다. |
